Основни елементи на демократичната държава (V): Разделение на властта

Друг текст за формите и проблемите на разделението на властта изхожда от политическата философия на Монтескьо - теоретика на разделението на властта - представя недоразуменията, които се пораждат от неговата теория и накрая различава шест нива на разделение на властта в модерната държава, а именно

Ниво на разделение на властта. Текстът предлага една нова интерпретация на традиционната теория за разделението на властта [към този текст].

[Начало на страница]

Разделението на властта в демократичната държава

Свободата на сформиране на партии, особено свободното въздействие на една опозиция, както и подхранващото се от много източници обществено мнение, трябва да контролират притежателите на властта и да благоприятстват участието в сътворяването на обществения облик. Разбира се контролът и обществените импулси не биха били възможни, ако цялата държавна власт би била концентрирана в една институция. Ефективен контрол и въздействие върху държавната власт са осъществими само посредством самата държавна власт. Затова едно свободно общество се стреми да разпредели държавната власт на различни самостоятелни органи, за да може те взаимно да се контролират и да се избягва прекомерното натрупване на власт чрез монополизация. Към плурализма в сферата на политическите партии и общественото мнение, в свободните демократични държави се присъединяват голям брой от висши държавни органи. Но докато при партиите и общественото мнение процеса на плурализация е оставен на свободната игра на обществените сили, разделението на държавната власт е поверено на различни, зависими една от друга инстанции, позоваващи се на писаната конституция. В нея са фиксирани компетенциите на отделните държавни органи. Едно такова конституционно-съобразено разделение на държавните компетенции няма за цел единствено взаимния контрол между органите, а и цели да придаде прозрачност и яснота на дейността на държавния апарат. Разпределянето на държавната власт защитава гражданите от държавен произвол и улеснява тяхното по-добро разбиране на процеса на управление.

[Начало на страница]        [Назад за преглед]

Традиционната теория за разделението на властта

Това, че свободата в едно общество може да бъде гарантирана само, ако държавната власт е разпределена между различни самостоятелни органи, принадлежи към същественото съдържание на конституционно-политическите убеждения в днешно време. Тъкмо в разделението на властта се състои съществената разлика между свободна демокрация и диктатура. В последната решенията се вземат от един човек, или са концентрирани при една партия. Затова тук няма контрол на властта, което излага отделния човек на произвола на властоимащия. В тази връзка бащата на теорията за разделението на властта Монтескьо казва следното: "Всичко би било изгубено, ако само един човек или група от хора биха упражнявали тези три власти върху народа: властта, да се издават закони, те да се прилагат, и да осъждат престъпления или лични спорове."

Позовавайки се на същото това принципно убеждение, Джордж Вашингтон обявявя през 1796г. в прощалното си послание към американския народ: "Духът на високомерието във властта се стреми към това, да обедини властта на всички служби в едно, и така, практически независимо от формата на управление, да въведе деспотизма. Една правилна преценка на тази жажда за власт и таящата се във човешкото сърце склонност да злоупотреби с тази власт, са достатъчни, за да убедим избирателите в истинността на това твърдение. Днешният и предишен опит разкрива необходимостта от взаимен контрол при упражняването на политическата власт под формата на нейното поделяне върху различни правителствени клонове, като всяка от тях пази общото благо от посегателства на другите."

В тези цитати е изразен основният мотив за разделението на властта. Изхожда се от опита, че всеки, който притежава политическа власт може да бъде изкушен да злоупотреби с нея, и че поради това властта трябва да бъде ограничена и поделена. Думите на Монтескьо говорят за това, как той вижда разделянето на държавната власт. Той разграничава три основни функции на суверенната държава: законодателство, изпълнение на законите и съдопроизводство. Тези три функции според Монтескьо би трябвало да бъдат възложени на един орган, за да се гарантира свободата на гражданите. Последователите на Монтескьо догматизират неговата теория. Те стриктно разделят изпълнителната, която включва правителството и административния апарат, от законодателната или юридическата. Това триединство и днес доминира в политическото мислене на западните демокрации (...).

[Начало на страница]        [Назад за преглед]

Отклонения от традиционната теория на разделението на властта

Отделянето на тези три власти естествено не е толкова строго според основния закон, както и при повечето демократични конституции, най-малкото когато това се отнася до разделянето на изпълнителна и законодателна власт. Самото основно определение на всяка парламентарна правителствена система, според което правителството се назначава от парламента и може да бъде свалено от него, с изискването за стриктно разделение на властта, е противоречиво. Защото навсякъде, където правителството се сформира от парламента, то по всички правила избира мъже и жени от собствените си редици. Дори и когато това не е изрично конституционно предвидено, то става ясно, че парламента ще подсигури най-добре своето влияние върху правителството, когато правителството се състои от част от неговите собствени членове. По този начин повечето министри имат две места в парламента, едно върху правителствената банка, и другото в колегията на тяхната фракция.

Не може да става дума за едно персонално поделяне на изпълнителна и законодателна власт. Но и относно отделните компетенции поделянето не се спазва съвсем строго. Защото парламента в никакъв случай не се ограничава в законодателството, а се опитва да се сдобие с влияние върху важни решения на изпълнителната власт, като приема резолюции по определени въпроси и застава на твърда позиция (...).

От друга страна правителството в никакъв случай не се ограничава в прокарването на законови решения в парламента. Първо, то участва от своя страна в изработването на закони. Преобладаващия брой на законови проекти произтича в днешно време от кабинетите на министрите, а не от страна на депутатите. На фона на сложността на натрупаните пред държавата задачи, депутатите в повечето случаи не са в състояние да представят самостоятелно квалифициран проект за закон, защото често необходимите информации и документи са на разположение на експертите на бюрокрацията.

Към това се добавя и факта, че парламента все по-често прави рамкови закони и опълномощава изпълнителната власт за по-нататъшното уточняване на подробностите и издаването на правовите наредби. По този начин индиректно изпълнителната власт участва в законодателството.

Модерната правова държава се нуждае от такива улеснения на работата на парламента, в противен случай той се оплита в безкрайната материя на законодателството. Но като цяло политическата тежест се натрупва върху изпълнителната власт. Тя определя "посоките на политическите действия" и предлага необходимите за тяхното реализиране закони, които се приемат в парламента от подкрепящата правителството партия или партийна коалиция. В този случай правителството е в състояние да упражни силен натиск върху депутатите от собствената си партия, за да ги подчини на своите желания. Естествено мнозинството в парламента също може да окаже влияние върху министрите и техните решения, като дава предложения или упражнява натиск за спечелване на време за подготовката на определени закони, или за да достигне до определени решения на изпълнителната власт (...).

[Начало на страница]         [Назад за преглед]

В схемата на класическата теория за разделение на властта подобни преимущества не могат да се определят еднозначно. Юридическата власт е строго отделена от другите сфери, въпреки, че в исторически план често поема задачи на административния апарат. Достатъчно е да вземем като пример дейността на регистрационните съдилища, някои сфери на доброволната юрисдикция и наказуемостта при младежите. Могат да бъдат посочени и някои сфери от конституционната юрисдикция, като разпускането на партии, което според класическата теория, дори и когато е в следствие на законово съдебно дело, е мярка на изпълнителната власт. Въпреки изброените проблеми, които в никакъв случай не могат да бъдат изчерпани, юридическата власт е ясно отделена от изпълнителната и законодателната власти, дори и членовете на висшите съдийски комисии да бъдат определяни от правителството и парламента. Но като се разглеждат връзките между изпълнителна и законодателна, вече не са необходими традиционните категории на теорията за разделението на властта.

Тези обстоятелства са довели до това, теорията на Монтескьо за разделянето на трите власти да бъде наречена "пресилена и отчуждена от действителността", или "ръждясала философска схема" (Карл Льовенщайн). Едно подобно осъждане изглежда неизбежно, защото в модерния парламен не може да се съхрани строгото отделяне между изпълнителна и законодателна власт, дори и тогава, когато, както в конституцията на Съединените Американски Щати, те са конституирани изцяло независими една от друга. В Съединените Щати пропастта между правителствен шеф и парламент е много по-дълбока, отколкото при парламентарната правителствена система на Европа, и парламента много повече е съхранил някогашното си значение. Но и в американската правителствена система не липсват тенденции, които са все по-изразителни в смисъла на гореописаното общо развитие.

[Начало на страница]        [Назад за преглед]

Ново определяне на теорията за разделението на властта

Началото на новото определяне на теорията за разделението на властта произтича от това, че със законодателството, изпълнителната власт и юрисдикцията в никакъв случай не могат да бъдат описани функциите на държавната власт. Парламентите в никакъв случай не са ангажирани само с издаване на закони, и активността на правителството не се ограничава само в изпълнението на законите. В днешно време дейността на отделните държавни органи може да бъде определена и разграничена много по-добре според това, дали тя се отнася до отделните функции, или 1. във вземането на основни политически решения, 2. в изпълнението на тези решения, или 3. в техния контрол по смисъла на конституционните принципи.

Това води до различно от досегашната схема на разделение на властта приписване на тези три функции на отделните държавни органи. Съдебната власт например, но в никакъв случай не само тя, спада към сферата на контрола. Привеждането в действие на основните политически решения, независимо дали става дума за изпълнението на закони или прокарването на външно-политически цели, е на първо място работа на обществените служби, на административния апарат. Правителството като висша инстанция също принадлежи към администрацията, но от своя страна не е изпълнителен орган. Неговата първостепенна функция се състои в много по-голяма степен във формулирането на основните политически решения (...). В тази задача тясно свързан с правителството е и парламента, тъй като за основните инициативи правителството се нуждае от съгласието на избрания от народа парламент. Той има правото и задължението да оказва влияние върху определянето на целите на външната и вътрешна политика и да въздейства при тяхното формулиране. Една такава дейност означава много повече, отколкото се влага в понятието законодателство. Правителството и парламента взети заедно са органи, които трябва да вземат съвместно основните политически решения в обществото.

Тъй като правителство и парламент трябва да се обединят при тази задача в съвместни действия, в следствие на това помежду им се създават институционни обединения. Парламентарната правителствена система е подчинена на съвместните задачи между правителство и парламент в сферата на вземането на основните политически решения. Разбира се, трябва да се прави разграничение между самото формулиране на основните политически решения и тяхното практическо реализиране. Тук законовите наредби са поставени над така наречената несъвместимост, неединството между принадлежността към обществените служби и работата като депутати. По същите тези причини само в изключителни случаи хора от чиновническите служби стават министри. Това отново подчертава факта, че поста на министъра и поста на депутата се по един и същи начин подчинени на принципните политически решения.

[Начало на страница]        [Назад за преглед]

Checks and Balances

След като парламент и правителство са подчинени на една и съща функция, те естествено са в състояние да упражняяват контрол помежду си. Разделената отговорност означава разделена власт. Актьорите са свързани помежду си чрез системата за "checks and balances", система на балансирането, на претеглянето на противовесите. Правителство и парламент са взаимно обвързани и се нуждаят от консенсус при формулирането на принципните политически решения. Един такъв метод се извежда от мислите на Монтескьо, който вижда в категориите на своето време законодателството като първостепенно в областта на политическите принципи и определя две камари, които трябва да участват в този процес, тази на аристокрацията и тази на гражданите, за да може и тук властта да бъде поделена. Двата държавни органа и стоящите зад тях обществени групи по този начин са принудени, да оказват въздействие при определени действия от страна на държавата. Задължението за съвместна работа носи в себе си елемент на контрола.  

Но в парламента има и елемент на контрол на властта, който е упражняван самостоятелно, в лицето на опозиционната партия. В самостоятелната позиция и в свободното пространство на действие на опозицията продължава да живее старото противопоставяне между парламент и правителство, което е било характерно във времената на конституционната монархия. Класическата схема на разделение на властта също е само едно фиксиране на определена историческа ситуация, в която кралят представлява изпълнителната власт, която спрямо парламента се проявява като политическа сила със собствено право и собствена легитимация. За да се ограничат първоначалните абсолютните претенции за власт на короната, в своята теория за разделението на властта Монтескьо й отнема законодателството и го прехвърля на парламента, в който е представено гражданството. Кралят и парламента е трябвало заедно да представляват държавата; различията в тяхната легитимация позволявали строго разграничаване между двете власти.

[Начало на страница]        [Назад за преглед]

Развитието под знака на демократизирането води до това, че широко се налага идеята за народен суверенитет и е отнета легитимацията на кралската изпълнителна власт. Короната изгубва от влиянието си за сметка на парламента. По този начин разделянето между изпълнителна и законодателна власт става все по-трудно, докато в крайна сметка изълнителната власт е поета от парламента, който я поставя в зависимост от себе си. По този начин всъщност е отстранено старото поделяне.

То е можело да бъде съхранено само там, където е на лице президиална конституционна система, както в Съединените Американски Щати. Тук на мястото на монарха застава избраният от народа, и не подчинен на конгреса президент. Чрез народния избор той получава същата легитимация, както парламента. По този начин поне в персоналния състав е възможно разделяне. Членовете на американското правителство не са депутати от конгреса, а мъже, които са назначени на съответната си служба благодарение на доверието на президента в тях. В конкретните решения естествено президентът по всеки важен въпрос остава подчинен на съвместната работа и съгласието на Конгреса. В този смисъл и Съединените Щати не са изключение при успоредната работа на правителство и парламент по важните политически въпроси.

[Начало на страница]        [Назад за преглед]

Нови форми на разделение на властта през 20 век

Цялостното разгръщане на демократичното мислене на 20 век поставя край на строгото отделяне на изпълнителна и законодателна власти. Това разбира се не променя нищо съществено в основните принципи на разделението на властта като организационен принцип за свободно общество. Само формите, в които се изразява разделението на властта са се променили. Развитието се характеризира особено много с това, че в сферата на съдебната система е постигнато изключително много. Под формата на конституционна юрисдикция тя контролира както законодателите, така и правителството. За подобен контрол Монтескьо не е мислил. Като особено значим дял от контрола се е обособила административната юрисдикция, която успоредно с разширяването на административната дейност увеличава значението си в продължение на десетилетията. Контрола върху прилагането на законите, което според Монтескьо се прилага от законодателната власт, се извършва в много случаи от съдии. На фона на тяхното политическо преплитане с правителството, парламента е в състояние само в незначителна степен да осъществи контрол върху изпълнителната власт, най-вече при